ИНИЦИАТИВНОЕ
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
Партисипаторное бюджетирование (ПБ) появилось в конце 1980-х гг. в бразильском городе Порту-Алегри как форма демократии, предполагающей участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств. В 2010 г. во всем мире реализовывалось, по разным подсчетам, от 795 до 1470 проектов ПБ.
В России подобные проекты развиваются начиная с 2007 г., и на текущий момент можно констатировать окончание первого этапа развития ПБ, получившего название инициативное бюджетирование . За прошедшие почти десять лет пилотные проекты подтвердили свою результативность и эффективность; следующим шагом станет масштабирование существующих проектов и появление новых регионов, которые присоединятся к процессу. В связи с этим важно понимать, на каком этапе находится ПБ в мире, какие тенденции являются актуальными, какие практики заслуживают внимания.
Анализ зарубежной литературы и первичных источников (проектная документация, сайты профессиональных организаций и администраций городов, в которых реализуется ПБ) позволил выделить пять актуальных трендов развития ПБ за рубежом.
На волне роста сетевых коммуникаций и электронных устройств в сфере вовлечения граждан в демократические процессы ПБ все чаще опирается на использование интернета как канала общения между властью и гражданами.
Бразилия была в числе стран-пионеров, использующих для привлечения новых участников методы, основанные на цифровых технологиях. Это происходило уже тогда, когда во многих других странах ПБ как практики еще не существовало. Город Белу-Оризонти (Belo Horizonte) одним из первых начал собирать своих жителей путем рассылки электронных информационных писем (в 2008 г. было отправлено более 300 тыс. е-мейлов), размещать рекламные объявления в популярных блогах и на электронных страницах районов города и предоставлять возможность участникам пригласить друзей к голосованию за проекты через электронные письма посредством сайта. В Белу-Оризонти впервые удалось выстроить виртуальный процесс — жители принимали решение о выборе проектов через интернет. В первых двух случаях проведения такого мероприятия (в 2006 и 2008 гг.) проголосовали 172 тыс. и 123 тыс. человек соответственно, что составило около 10 и 8 % всех жителей города, имеющих право голоса. Это примерно в 3–5 раз больше, чем проголосовавшие очно в тот же период. В последние годы одним из методов стало также обращение к социальным сетям.
Стремительно возрастающая доступность мобильных телефонов в течение последних двух десятилетий открывает новые перспективы для их использования в целях привлечения людей к участию в партисипаторном бюджетировании. Первый известный случай использования мобильных технологий для подобных целей имел место в 2004 г. в бразильском городе Ипатинге (Ipatinga).
В Европе первые «пилоты» с интернет-участием были реализованы в Германии. Начиная с 2005 г. они были запущены в берлинском административном округе Лихтенберг, в Бергейме, Кельне, Гамбурге, Фрайбурге и Лейпциге. Сегодня почти во всех населенных пунктах Германии, где реализуется ПБ, в качестве основного канала участия используется интернет. Главным аргументом в пользу интернета является то, что показатель участия в онлайн-процедурах хотя все еще далек от 100 %, но гораздо выше, чем показатель очного участия. Сегодня в Германии наблюдается тенденция перехода к многоканальным форматам ПБ. Это делается с целью достичь включения наибольшего числа различных целевых групп и при этом избежать дискриминации не имеющих доступа к интернету.
Из нетривиальных западноевропейских проектов заслуживает внимания опыт столицы Исландии Рейкьявика. Начиная с 2010 г. голосования проводятся на специальном сайте «Лучший Рейкьявик» (Better Reykjavik), c 2012 г. — на сайте «Лучшие соседские сообщества» (Better Neighborhoods), где жители представляют свои идеи о том, как потратить часть городского бюджета. Самой удачной исландской инновацией стала система дебатов: экран разделен на две части, с основными пунктами «за» идею — на левой стороне и основными пунктами «против» — на правой стороне. Граждане не могут комментировать пункты, высказанные другими людьми, они могут лишь оставлять свои контраргументы. Это решение позволило повысить уровень дискуссий.
В Южной Корее с 2007 г. используется Digital Budget and Accounting System (d-Brain) — система для анализа налоговой деятельности правительства в реальном времени, включающая вопросы формирования бюджета, его исполнения и управления производительностью. В некоторых южнокорейских городах система d-Brain используется как инструмент для электронного ПБ. Специальный центр по вопросам бюджетных злоупотреблений (Budget Waste Report Center) поддерживает горячую линию, через которую граждане могут сообщить о злоупотреблениях в области бюджета со стороны центрального правительства и местных государственных органов. Причиной успеха системы d-Brain является развитость веб-инфраструктуры и высокая компьютерная грамотность жителей Южной Кореи.
Приведенные страны были одними из пионеров в сфере освоения интернета как инструмента реализации ПБ. Если обращаться к опыту последних нескольких лет, то интернет используется практически повсеместно. Как минимум — для информирования о проходящих офлайн-мероприятиях через сайты и социальные сети, как максимум — для организации делиберативных процедур обсуждения и голосования за проекты.
Важно отметить, что интернет как канал участия подвергается немалой критике, поскольку он подразумевает высокий риск манипуляций со стороны анонимных лоббистских групп. Нередки примеры некорректного проектирования порталов, в которых участники не верифицированы либо не являются репрезентативной выборкой, что создает риск доминирования меньшинства участвующих. В течение последних нескольких лет повсеместное использование интернета усилило давнюю дискуссию по поводу представительства.
Целевыми группами ПБ могут быть молодежь, женщины, мигранты или другие социальные группы, мнение которых по тем или иным причинам недостаточно представлено в существующей системе принятия решений. В этой ситуации механизм ПБ проектируется таким образом, чтобы выровнять диспропорцию и вовлечь тех, чье мнение не учитывалось ранее.
Так, инициатива Youth Lead the Change была запущена в Бостоне в 2014 г. с опорой на молодежь в возрасте 12–25 лет. Организаторы стремились способствовать формированию более сплоченных, безопасных и здоровых сообществ через разработку таких проектов, которые внесут вклад в совместное благополучие. Из пятилетнего бюджета на капитальное строительство было выделено $1 млн. Проекты, которые принимались к рассмотрению, должны были подразумевать развитие физической инфраструктуры или технологий в пределах городской собственности. Каждый проект по правилам должен был длиться минимум пять лет и стоить минимум $25 тыс.
Молодежью в ходе мозгового штурма было выдвинуто 473 проектные идеи. Для сбора идей было проведено несколько общественных мероприятий по всему городу, дискуссии на школьных уроках, обсуждения после занятий, обсуждения в клубах и общественных местах, таких как торговые центры и супермаркеты. Желающие могли также подавать идеи онлайн.
Далее волонтеры, которых назвали «агентами изменений» (change agents), начали работу по воплощению этих идей в виде конкретных проектов. Подготовка проходила в диалоге с городскими чиновниками, которые помогали определить, подпадает ли каждая конкретная идея под капитальные расходы и какова примерная стоимость ее реализации. В итоге «агенты изменений» представили на голосование 14 доработанных проектов. В этой работе в общей сложности поучаствовали 300 человек. В голосовании принял участие 1531 человек. Отдать голос за понравившийся проект можно было на протяжении нескольких дней в специально отведенных местах для голосования в школах и других общественных местах, а также онлайн или через мобильный телефон.
По итогам голосования из 14 проектов были выбраны семь. Они включили в себя ремонт игровой площадки и пикниковой зоны в одном из парков, проект Boston Art Walls по разрисовке стен в специально отведенных местах, закупку современных ноутбуков для нескольких школ, разработку технико-экономического обоснования для создания скейт-парка, установку камер наблюдения в одном из парков, реконструкцию игровой зоны, новые тротуары, освещение по периметру двух парков в разных частях города. Когда среди участников молодежных комиссий и комитетов провели опрос о том, каковы самые насущные проблемы в их сообществах, то наиболее распространенным ответом было «насилие». Проект по установке камер наблюдения напрямую был направлен на минимизацию насилия, остальные проекты косвенным образом также были связаны с решением этой проблемы, поскольку подразумевали создание или реконструкцию мест для альтернативного проведения досуга. Для бостонской молодежи проект стал своеобразной школой демократии.
Еще один американский проект связан с использованием ПБ как инструмента обеспечения прав иммигрантов в Нью-Йорке. Нью-Йорк — достаточно космополитичный город, 37 % его жителей родились за рубежом, 22 % жителей не являются гражданами США. В некоторых городских округах от трети до половины общего населения составляют неамериканские граждане, не имеющие права голоса на выборах. Каждый четвертый мигрант живет за чертой бедности, каждый четвертый ребенок мигрантов плохо питается, права мигрантов часто нарушаются. С точки зрения уровня доходов, образования, качества жилья и состояния здоровья это маргинализированная прослойка.
Поскольку мигранты не входят в электорат, решение их проблем не является приоритетом избираемой национальной власти, поэтому в данном случае сам город Нью-Йорк в лице городской администрации оказался заинтересованным в том, чтобы включить их в городские процессы через инструмент партисипаторного бюджетирования. Для этого коммуникация была организована с учетом языкового многообразия и специфики тех каналов, откуда мигранты обычно получают информацию. Как показал опыт 2012–2014 гг., если дать мигрантам шанс, они охотно включаются в механизм ПБ. В 2014 г. 36 % всех голосующих составляли мигранты. Ключевые выводы, которые сделала администрация, заключались в необходимости нацеливать кампанию на недостаточно вовлеченные сообщества, нанимать сотрудников и волонтеров, владеющих несколькими языками, и кооперироваться с тематическими организациями, чтобы через систему рычагов правильно распределять ресурсы для обеспечения равного участия.
Другая социальная группа, которая может быть выбрана целевой аудиторией партисипаторного бюджетирования, — женщины. В зарубежной практике сейчас наблюдается тренд, который получил название gender responsive budgeting, т. е. формирование бюджета с учетом гендерных аспектов.
Примером проекта такого рода является ПБ в китайском городе Венлинг (Wenling). Более 90 % предприятий здесь находятся в частных руках. В городе нередко возникали конфликты между различными стейкхолдерами, в особенности в годы экономических реформ и динамичной трансформации общества. В 2005 г. национальный китайский парламент запустил проект ПБ, который затронул в том числе город Венлинг, где горожане стали вовлекаться в обсуждение ежегодного городского бюджета. С целью соблюсти представительность населения была введена система квот и отбора участников комиссий по жребию. В 2010 г. механизм ПБ был откорректирован с учетом гендерных аспектов. Участников обсуждений, в особенности женщин, начали обучать на специальных семинарах тому, как анализировать и проектировать бюджет с точки зрения гендерных различий, контролировать, как и в какой мере ресурсы распределяются между мужчинами и женщинами, измерять эффективность бюджетных расходов. Женщины в Венлинге составляют более 70 % участников бюджетных собраний.
Схожие проекты с учетом гендерной тематики были запущены в городе Пенанг (Penang) в Малайзии, в штате Керала в Индии, в Индонезии. В Великобритании работает организация под названием Women’s Budget Group, которая занимается продвижением прав женщин и лоббированием того, чтобы при формировании бюджета учитывалось соблюдение гендерного равенства.
Данный тренд представлен пока не столь значительным количеством кейсов, тем не менее он прослеживается в опыте нескольких стран. Если обычно ключевыми стейкхолдерами проектов ПБ являются граждане и местная власть, а выбранные идеи претворяются в жизнь привлеченными подрядчиками, то в проектах данного типа активную роль играют некоммерческие организации (НКО).
НКО могут выдвигать идеи проектов на голосование граждан. Так, в Японии с 2003 г. в городе Ишикава (Ishikawa) 1 % собираемых налогов распределяется через механизм ПБ на реализацию проектов в некоммерческом секторе. Каждый налогоплательщик имеет право голосовать через Интернет, он может выбрать до трех НКО, которые он хочет профинансировать. К каждому проекту предлагается план реализации, который обсуждается на публичных собраниях. Деньги между проектами распределяются согласно итогам голосования. В таком виде процесс ПБ стимулирует низовые общественные организации повышать эффективность и привлекательность своей работы для граждан. Через пять лет после того, как процесс был запущен, 5 % горожан стали принимать участие в голосовании (около 9110 избирателей), количество НКО, предлагавших проекты, увеличилось с 81 до .
Еще один пример — проект «Робин Гуд» в австралийском городе Мельвилль (Melville), где акцент делается на развитии местных сообществ. Проект был пилотирован в 2013 г.11, в 2015 г. помимо отдельных граждан и инициативных групп к конкурсу были допущены НКО и бизнес. По результатам онлайн-голосования было выбрано восемь проектов. Среди них проект по созданию естественной игровой зоны для развития моторных навыков и воображения у детей, в которой используются исключительно натуральные материалы — камни, песок, дерево, растения, вода. Другой проект — создание зарослей для птиц, которые вследствие урбанизации все труднее находят места для гнездования. Ожидается, что это место в парке станет уголком спокойствия для местных жителей, которые хотят побыть на природе, понаблюдать за птицами и насекомыми. Еще один проект — организация городского праздника, на котором люди с ограниченными возможностями смогут выступить на сцене под караоке. Как видно, поддержанные гражданами идеи имеют экологический и социальный посылы, поэтому участие НКО в реализации этих идей оказывается вполне уместным, а ПБ оказывается помимо прочего способом укрепления добрососедских связей.
НКО могут выступать не только в роли реализаторов выбранных идей, но и в роли проектных центров, которые сами инициируют запуск ПБ. Так это произошло в исландском Рейкьявике, где после финансового краха на фоне снижения веры людей в политические процессы появилась организация Citizens Foundation, инициировавшая появление проектов в сфере ПБ. В Польше распространению практик способствовали НКО Stocznia и национальная ассоциация местных лидеров Watchdog Poland Civic Network. В Братиславе пилотный проект в 2011 г. запускался при поддержке НКО «Утопия». В Португалии наиболее успешна ассоциация In Loco, в США — профессиональная организация Participatory Budgeting Project. В запуске ПБ в индийском городе Бангалор активную роль играла НКО Janaagraha.
Развитие партисипаторного бюджетирования и политика бюджетной открытости, реализуемая сегодня во многих странах13 и оцениваемая международной организацией International Budget Partnership, имеют много общего. В частности, это представление о гражданах как об активных участниках бюджетного процесса. Долгое время два процесса развивались параллельно друг другу, совсем недавно произошла их интеграция.
В США в конце 2013 г. был принят Второй национальный план Открытого правительства (Second Open Government National Action Plan), который объединил 23 инициативы в единое направление работ по повышению открытости правительства. В числе этих инициатив было заявлено ПБ. В документе были прописаны меры правительства США по повышению информированности американцев о том, что ПБ может быть использовано в рамках федеральных программ по развитию сообществ.
Инструмент зарекомендовал себя и нашел отражение в Третьем национальном плане Открытого правительства (Third Open Government National Action Plan), который был принят в октябре 2015 г. В этом документе есть раздел о наделении американцев полномочиями через ПБ и ответственное расходование бюджетных средств, в котором сказано: «Белый дом будет работать с сообществами, некоммерческими инициативами, специалистами в сфере гражданских технологий и партнерскими фондами с целью развивать новые связи, которые расширят использование партисипаторного бюджетирования в Соединенных Штатах».
Таким образом, в США в 2013–2015 гг. произошла фактическая интеграция партисипаторного бюджетирования в политику бюджетной открытости.
. ЗАПУСК ИННОВАЦИОННЫХ ПРАКТИК НА БАЗЕ КЛАССИЧЕСКОГО ПАРТИСИПАТОРНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Поскольку местная специфика везде различается, в некоторых случаях классический механизм ПБ творчески переосмысливается и адаптируется под локальные нужды. Примеры каждой из новаций единичны, но в совокупности они свидетельствуют о новом тренде: на том этапе, когда накоплен достаточный опыт реализации классического ПБ, растет количество новаторских экспериментов.
Так, в бразильском муниципалитете Каноас (Canoas), составной части агломерации Порту-Алегри, внедрено софинансирование со стороны граждан. Реализуемая здесь программа Better Neighborhoods подразумевает выделение средств на проекты развития сообществ через систему «публичных торгов», где граждане могут вносить на заинтересовавшие их проекты до 50 % налога на городские строения и собственность (IPTU, Tax on Urban Building and Property). Муниципальная администрация обеспечивает 80 % необходимых ресурсов на реализацию проекта, остальные 20 % должно предоставить местное сообщество, которое подает проектную заявку. Примечательно, что для зарубежного опыта пример с софинансированием все еще остается исключением, тогда как в России софинансирование уже давно является неотъемлемым элементом большинства партисипаторных проектов.
Среди других новаторских инициатив в муниципалитете Каноас — совместная подготовка стратегических планов и площадка для диалога бизнеса, власти и горожан о развитии города. С целью лучшего понимания нужд населения мэр и администрация в заранее определенные дни и часы устраивают встречи с горожанами на улицах города и на станциях метро, где принимают предложения и комментарии горожан по улучшению городского управления.
В Польше нетривиальный проект, имеющий общие черты с ПБ, был реализован в городе Плоцк (Płock). В рамках частно-государственного партнерства между муниципалитетом, группами активистов и компаниями PKN Orlen и Levi Strauss17 при содействии Программы развития ООН была создана стратегия развития города и учрежден грантовый фонд, который поддерживал гражданские инициативы и НКО. Распределение средств проходило на основе широкомасштабных консультаций внутри сообществ.
ПБ в Чэнду (Chengdu) китайской провинции Сычуань (Sichuan) основывается на признании и протекции прав на использование коллективного договора аренды земли. Жители Чэнду могут как сами выбирать проекты, так и использовать ресурсы ПБ для предоставления обеспечения по среднесрочной ссуде. Жители провинции могут выбрать, потратить их на проекты местного значения или использовать всю сумму (или ее часть) для получения кредита от государственного инвестиционного фонда «Инвестиционная компания малых городов Чэнду» (Chengdu Small Town Investment Company).
ПБ в Йонсу-Гу (Yeonsu-Gu) в Южной Корее включает в себя проведение бюджетных школ и опирается на более чем 200 волонтеров, которые помогают вовлечь местное население и поддерживают работу соседских сообществ и консультантов.
Помимо инноваций в дизайне отдельных партисипаторных проектов сегодня в разных странах можно наблюдать ряд смежных процессов, которые иллюстрируют, как модернизируются подходы к бюджетной системе в целом. Так, в Великобритании в 2012 г. запущена пилотная программа децентрализации бюджетной системы под названием Neighborhood Community Budget, в рамках которой были сформированы бюджеты низового уровня для 12 соседских сообществ. Эта программа стала частью национальной политики, которая опирается на местный уровень власти и выражена в принятом в 2011 г. законе Localism Act, программе Whole Place Community Budgets и других программах, связанных с правами местных сообществ.
Как свидетельствуют приведенные примеры, на текущем этапе, спустя более чем четверть века после своего появления, классическое ПБ претерпевает некоторые изменения. Первым повсеместным трендом является использование интернет-технологий для увеличения охвата населения. Аналогичный процесс наблюдается и в России, в частности в Тульской и Тверской областях созданы специальные порталы. Второй выявленный тренд — проектирование механизма ПБ таким образом, чтобы он вовлекал определенные целевые группы (женщины, молодежь, мигранты) и таким образом способствовал снижению социальных диспропорций и обеспечению равенства прав и возможностей. Третий тренд — вовлечение НКО, которые могут выступать в роли проектных центров или исполнителей выбранных гражданами идей. Четвертый тренд, который заявил о себе на примере США, — интеграция ПБ в политику бюджетной открытости. Пятый — широкое экспериментирование с классическим механизмом ПБ с целью его адаптации к нуждам конкретного населенного пункта и, как следствие, — появление целого ряда инновационных практик. В России этот тренд также прослеживается: во многих регионах дизайн программ имеет свою специфику.
Переменные в проектах ПБ могут включать в себя размер населенного пункта, размер бюджета, методы рекрутинга участников, тематику принимаемых на конкурс идей, максимальную стоимость реализации проектных заявок, нацеленность на разные целевые группы, механизм выбора победивших заявок и т. д. Ключевым для успешной реализации остается следование пяти неизменным критериям: обсуждение бюджетных вопросов, участие представителей власти, серийный процесс реализации, публичное обсуждение с участием граждан в рамках делиберативных процедур, организация публичной отчетности.
С учетом распространения ПБ в России и появления новаторских региональных практик, которое происходит с 2007 г., акцент на соблюдении описанных пяти критериев приобретает особенную важность, поскольку без следования критериям практики выхолащиваются, теряют эффективность и доверие граждан.
