ИНИЦИАТИВНОЕ
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
Начиная с 2007 года в различных регионах России развёртываются
проекты по вовлечению граждан в бюджетный процесс – проекты в сфере
партисипаторного бюджетирования. Партисипаторное бюджетирование —
практика, появившаяся свыше 25 лет назад в Латинской Америке как форма
демократии «участия» и предполагающая вовлеченность граждан в решения
о выборе приоритетов расходования бюджетных средств. Существует
несколько процедур, составляющих стержень партисипаторного
бюджетирования, отступление от которых ведет к выхолащиванию
содержания практики.
К этим процедурам относятся: опора на инициативы граждан,
высказанные ими добровольно; публичное общественное обсуждение
проектов с участием граждан; участие представителей местной власти в
общественном обсуждении; конкурсность при отборе проектов; организация
публичной отчетности об итогах реализации проектов.
Первым этапом партисипаторного бюджетирования в России является
инициативное бюджетирование, под которым понимается совокупность
разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по
решению вопросов местного значения при непосредственном участии
граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств,
а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.
Проекты инициативного бюджетирования основаны на нормах «демократии
участия» и предполагают непосредственное участие граждан в обсуждении
вопросов и реализации проектов. Далее в настоящей статье используется этот
термин.
Спецификой России является то обстоятельство, что распространение
инициативного бюджетирования в нашей стране совпало с еще одним
процессом «демократизации» бюджетной политики, который получил
название «Открытый бюджет». Тенденции к повышению открытости и
прозрачности бюджетной информации стали неотъемлемыми чертами
государственной политики в последнее десятилетие. Начиная с 2005 г. в
Российской Федерации реализовано множество различных проектов в рамках
данного процесса.
«Открытый бюджет» — государственная политика, направленная на
формирование доступной для понимания гражданами информации о
бюджетах разного уровня. а также идеология представителей
государственной и местной власти по вовлечению граждан в процесс
формирования доходной части бюджета и определению приоритетных
направлений, проектов расходования бюджетных средств. Одной из наиболее
важных задач является вовлечение групп бюджетополучателей, экспертного
сообщества в обсуждение бюджетов разного уровня. Вовлеченность граждан
в бюджетные инициативы автоматически приводит к росту
заинтересованности общественности (не только бюджетополучателей) в
бюджетной информации, повышает эффективность форм предоставления
информации, но самое главное создает сопричастность граждан решению
насущных проблем.
В некоторых практиках, реализуемых, например, в Тульской области
или в рамках ППМИ, граждане не только участвуют в решении вопросов
местного и регионального значения, но и могут софинансировать проекты,
которые считают актуальными.
К тому моменту, как в России появились первые проекты в сфере
инициативного бюджетирования в 2007-2008 гг., за рубежом уже
складывались профессиональные сообщества специалистов, занимающихся
этой темой, возникли такие инициативы как чилийский форум по ПБ,
португальский проект Participatory Budget Initiative, британский PB Unit,
американский Participatory Budgeting Project и другие. На нынешнем этапе
зарубежные практики интегрируются в более сложные и комплексные
системы гражданского вовлечения и становлением профессиональных сетей
специалистов в области ПБ.
Особую роль в процессе внедрения партисипаторного бюджетирования
в разных странах мира сыграла программа Развития силами местных
сообществ Всемирного банка. За последние 25 лет при технической и
финансовой поддержке Всемирного банка было реализовано более 1000
таких программ в 84 странах мира.
В Российской Федерации на текущий момент инициативное
бюджетирование реализуется в нескольких регионах и различается в них по
методике и масштабам. Существующие проекты гражданского участия
направлены на вовлечение граждан в решение вопросов местного значения и
в большинстве своем они относятся к следующим трем практикам:
Программа поддержки инициатив (ППМИ) Всемирного банка, программа
«Народная инициатива» («Народный бюджет») и Проект Центра «Res
Publica» Европейского университета.
Их история берет начало с 2007 года, когда Всемирным банком был
запущен первый региональный проект ППМИ в Ставропольском крае. В 2010
году присоединилась Кировская область. В 2011 году партия «Единая
Россия» запустила всероссийский проект «Народный бюджет», в котором
были применены отдельные партисипаторные процедуры для обсуждения
бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях, Иркутская
область инициировала собственную версию партийного проекта под
названием «Народные инициативы». В 2012 были запущены «Народный
бюджет» в Тульской области и «Народная инициатива» в Тамбовской
области. В 2013 г. к ППМИ присоединились Нижегородская, Тверская
область и Хабаровский край. Европейский университет в Санкт-Петербурге
при поддержке Фонда Кудрина начал внедрять проекты по собственной
методике – «Народный бюджет» в г.Череповец Вологодской области и «Я
планирую бюджет» в г.Сосновый бор Ленинградской области. В 2014 году к
ППМИ присоединилась Республика Башкортостан. В Открытом
Правительстве РФ была сформирована рабочая группа по партисипаторному
и экстра-бюджетированию. В начале 2015 года был создан Центр
инициативного бюджетирования в Научно-исследовательском финансовом
институте Министерства финансов РФ. В июле того же года был подписан
Меморандум о взаимопонимании между Международным банком
реконструкции и развития и Министерством финансов РФ по развитию
практики ППМИ в Российской Федерации. В октябре прошла I
Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию.
Таким образом, можно наблюдать тенденцию к поступательному
распространению практики, которая во всей вероятности продолжится в
ближайшие годы. Этой положительной динамике есть своё объяснение. Как
показывает накопленный российскими регионами опыт, реализация проектов
инициативного бюджетирования имеет ряд положительных экономических и
социальных эффектов, ключевыми из которых являются повышение
эффективности расходования бюджетных средств, повышение качества
жизни местных сообществ за счет выявления и решения наиболее острых
социальных проблем, а также минимизация иждивенческих настроений
населения.
Ввиду перспективности практики инициативного бюджетирования и
позитивных результатов её внедрения в пилотных регионах России, видится
необходимым внедрить тематическую программу дополнительного
образования чиновников, которая бы способствовала масштабированию
практики на новые субъекты федерации.
Такая программа дополнительного образования должна отталкиваться
от анализа существующих подходов в сфере повышения квалификации
государственных и муниципальных служащих в сфере инициативного
бюджетирования, кадрового обеспечения и институциональной среды, на
базе которой может вестись подобное обучение.
Поскольку инициативного бюджетирование появилось в России
недавно и было инициировано «снизу» при отсутствии централизованного
планирования, сегодня от региона к региону подходы к его воплощению
разнятся. Различаются и профили государственных и муниципальных
служащих, которые курируют реализацию проектов. Так, к примеру, в
Кировской области ответственными являются Министерство финансов и
Министерство социального развития, в Нижегородской области –
Министерство внутренней региональной и муниципальной политики, в
Хабаровском крае – Министерство экономического развития и внешних
связей, в Республике Северная Осетия-Алания – Министерство туризма,
предпринимательства и инвестиционной политики. Таким образом,
реализацию проектов инициативного бюджетирования не всегда замыкают
на себе финансисты. Следовательно, программа обучения государственных и
муниципальных служащих должна быть спроектирована таким образом,
чтобы учитывать разнообразие профилей и компетенций.
В развитых зарубежных странах программы подготовки и
переподготовки государственных служащих реализуются на основе
рыночных принципов, которые предусматривают взаимодействие
государственных органов с различными типами учебных заведений
(университеты, академии, школы, колледжи). Подготовка государственных
служащих как правило осуществляется специальными учебными
заведениями (академии, национальные школы), которые получают
финансирование из государственного бюджета. В России программы
повышения квалификации госслужащих в рамках дополнительного
профессионального образования государственных служащих реализуются в
нескольких учебных центрах, к числу которых относятся Финансовый
университет, МГУ имени М.В. Ломоносова, НИУ «Высшая школа
экономики», РАНХиГС и другие.
Реализация мероприятий по дополнительному профессиональному
образованию государственных и муниципальных служащих осуществляется
за счет средств различных источников, в том числе средств,
предусмотренных в бюджете, из личных средств государственных и
муниципальных служащих, за счет средств международных или иностранных
органов и организаций и др. Образовательные мероприятия в рамках
государственного и муниципального заказа финансируются из средств
соответствующего бюджета.
В отечественной практике программы повышения квалификации
относятся к дополнительным образовательным программам, по которым
реализуется дополнительное образование. Содержание такой программы
повышения квалификации самостоятельно разрабатывается и утверждается
организацией, которая осуществляет образовательную деятельность, если
иное не предусмотрено Законом «Об образовании» и другими законами
федерального уровня. Эта же организация, которая ведет образовательную
деятельность, определяет и необходимое количество зачетных единиц по
дополнительной профессиональной программе и самостоятельно определяет
формы обучения.
Если говорить об образовании в сфере инициативного бюджетирования
в России, то оно пока не носит систематического характера. Некоторый опыт
профильного обучения накоплен проектными центрами и регионами,
реализующими практики инициативного бюджетирования. Центр «Res
Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге издал «Руководство
по внедрению инициативного бюджетирования для муниципалитетов РФ», в
котором подробно изложена используемая Центром методика. В рамках
проектного цикла Программы поддержки местных инициатив Всемирного
банка образовательные мероприятия проводят консультанты банка. Тверская
область, будучи «пионером» в образовательной сфере среди регионов, первая
начала проводить бюджетные школы, на которых представители местных
администраций осваивают принципы инициативного бюджетирования и
учатся готовить конкурсные заявки по проектам. За рубежом образованием в
сфере инициативного бюджетирования также, как правило, занимаются
проектные центры, либо власть на местах.
По результатам освоения программы повышения квалификации
чиновники должны иметь представление о характерных чертах современного
этапа инициативного бюджетирования в России и в мире, о проектном цикле и
этапах его реализации, а также обучать применять полученные знания и
навыки на практике. Непосредственным результатом внедрения
предлагаемой образовательной программы должна стать подготовка
специалистов в указанной сфере, которые обладают знаниями, навыками и
возможностями обеспечить условия для распространения практики
инициативного бюджетирования.
Такая программа обучения может быть реализована в рамках курсов
повышения квалификации в системе дополнительного профессионального
образования (ДПО) на базе профильных высших учебных заведений и
проектных центров. Согласно «Закону об образовании в Российской
Федерации» дополнительное профессиональное образование — это вид
образования, который направлен на всестороннее удовлетворение
образовательных потребностей в профессиональном совершенствовании и не
сопровождается повышением уровня образования. Одной из составляющих
единой системы дополнительного профессионального образования
гражданского служащего является повышение квалификации, которое
осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Конкретные направления дополнительного профессионального
образования для государственных (муниципальных) служащих, в рамках
которых может быть реализована описываемая образовательная программа,
включают в себя:
направления как «Государственная служба в Российской Федерации»,
«Экономическая и социальная политика», «Организация торгов на
закупку продукции для государственных нужд» и др.;
«Финансы и кредит», «Финансовое управление», «Бюджетный учет»,
«Бухгалтерский учет» и др.
Целевая аудитория предлагаемой программы обучения может быть
структурирована согласно двум критериям — критерию иерархии и
отраслевому критерию. Согласно уровням иерархии, её можно поделить на
следующие 3 группы: государственные служащие федерального уровня,
государственные служащие регионального уровня, муниципальные
служащие.
Согласно отраслевому критерию на основе анализа российского опыта
могут быть выделены следующие группы специалистов, ведущих проекты
инициативного бюджетирования в регионах: финансисты, специалисты
социальной сферы, специалисты сферы строительства, специалисты по
внутренней политике и администраторы из других отраслей.
Для целей настоящей программы наиболее продуктивным является
первый приведенный подход к выделению целевых аудиторий, поскольку в
соответствии с тем уровнем, который занимает служащий (федеральный,
региональный или муниципальный) разнится степень погружения и горизонт
видения проблемы, с учетом которых должен строиться учебный курс.
Федеральные государственные служащие смотрят на инициативное
бюджетирование преимущественно как на один из элементов
государственной бюджетной политики. Внимание государственных
служащих регионального уровня, в первую очередь, обращено на социальные
и экономические эффекты инициативного бюджетирования, которые
выражаются в повышении качества жизни и росте эффективности
бюджетных расходов в регионе. Муниципальным служащим
непосредственно реализующим проекты на местах, важнее понимать
специфику общения с населением и процедурные вопросы проектного
менеджмента.
Для того, чтобы образовательная программа могла достичь
поставленных целей, подготовка должна опираться на следующие принципы:
Оптимальным вариантом представляется организация учебного
процесса на базе Научно-исследовательского финансового института
Минфина России или на базе проектных центров. Под проектным центром
понимается организационная структура, которая осуществляет
методологическую, исследовательскую (аналитическую), мониторинговую,
образовательную и консультационную функции в рамках реализации
проектов инициативного бюджетирования. Проектный центр может
сопровождать проекты определенного региона или различных субъектов
Российской Федерации. Примерами второго типа являются Центр
«ResPublica» при Европейском университете в Санкт-Петербурге и команда
Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка.
Соответственно при организации подготовки в рамках проектных центров
оптимальными кандидатами на роль преподавателей являются консультанты,
имеющие практический опыт реализации и сопровождения проектов
инициативного бюджетирования. В то же время, отдельные образовательные
модули, связанные со спецификой региона, лучше поручить местным же
специалистам.
Количественные результаты внедрения программы будут
выражаться в повышении общего количества профессионалов,
имеющих компетенции в соответствующей области. Качественные
результаты будут выражаться в появлении сети специалистов,
которые станут кадровым ресурсом для внедрения инициативного
бюджетирования в тех регионах, где его еще нет, и повышения его
эффективности в тех, где оно уже есть.
В связи с инертностью образования, наличием значительной
временной разницы между началом образовательных программ и
получаемыми результатами, определяемой периодами обучения,
закрепление инициативного бюджетирования как устойчивой практики
будет иметь отложенный эффект.
Полноценная реализация образовательной программы для каждой из
аудиторий предполагает чтение лекций и проведение обучающих семинаров
с разъяснением методологии инициативного бюджетирования, обучение
основам бюджета и местного управления, разбор успешных практик,
обсуждение идей и предложений. Учебная программа подразумевает
комбинирование лекционных и семинарских занятий, опционально она также
может включать такие образовательные форматы как круглые столы, мастер-
классы, деловые и ролевые игры, тренинги, семинары по обмену опытом,
выездные занятия и консультации.
Предлагаемая программа может реализовываться частично в форме
стажировки, целью которой является изучение передового опыта на примере
конкретных проектов инициативного бюджетирования, закрепление на
практике теоретических знаний, полученных при освоении программ
повышения квалификации, а также приобретение необходимых в исполнении
должностных обязанностей навыков и умений. Содержание и сроки
стажировки должны определяться организацией, которая будет осуществлять
образовательную деятельность, исходя из целей стажировки и с учетом
содержания образовательной программы и предложений организаций,
которые будут направлять специалистов на стажировку. Стажировка может
носить индивидуальный или групповой характер и предусматривать
самостоятельную работу с учебными изданиями по теме инициативного
бюджетирования, приобретение профессиональных и организаторских
навыков в проведении собраний, изучение организации и технологии
подготовки и сбора конкурсных заявок, непосредственное участие в
планировании проекта инициативного бюджетирования, работу с конкурсной
и нормативной и документацией, выполнение функциональных обязанностей
консультантов и других должностных лиц в рамках проекта инициативного
бюджетирования, участие в совещаниях и деловых встречах.
Как было отмечено, в рамках предлагаемой учебной программы
целевая аудитория разбита на три составные группы. Далее приведена
предлагаемая структура образовательной программы с указанием
тематических модулей, которые предлагаются каждой из трех целевых
аудиторий, и почасовой загрузки на каждый из модулей. Для всех видов
аудиторных занятий академический час подразумевает продолжительность в
45 минут.
Таблица 1. Предлагаемые тематические модули образовательной программы с указанием количества часов, отведенных на каждый модуль.
Как можно видеть из таблицы, для государственных служащих
федерального и регионального уровней программа носит преимущественно
теоретический и обзорный характер, тогда как для муниципальных служащих
на местах она предполагает прикладной анализ современных практик и
процедур партисипаторного бюджетирования, по освоению которого они
могли бы самостоятельно реализовывать проекты.
Содержательного наполнение модулей может быть
проиллюстрировано на следующих двух примерах:
