Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии

Статья
Автор статьи:
Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А.

Идеология и государственная политика вовлечения граждан в определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств через формирование прозрачного и понятного для граждан бюджета – основное направление развития открытого бюджета в нашей стране.

Среди наиболее действенных инструментов вовлечения граждан в бюджетный процесс на местном уровне власти следует назвать партисипаторное бюджетирование (ПБ). Эта практика появилась свыше 25 лет назад в Латинской Америке [Wyngowski 2013] и предполагает вовлечение граждан в процесс принятия решений о выборе приоритетов расходования бюджетных средств муниципалитета. Существуют, по меньшей мере, 5 критериев отнесения проектов к ПБ: обсуждение бюджетных вопросов, участие представителей местной власти, серийный процесс реализации, публичное общественное обсуждение с участием граждан, организация публичной отчетности [Sintomer et al. 2012].

В Российской Федерации 1-й этап распространения ПБ получил название инициативного бюджетирования (ИБ) [Вагин, Гаврилова, Шаповалова 2015: 118], и его отличительной особенностью является опора на инициативу населения. ИБ подразумевает совокупность разнообразных основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования части бюджетных средств, а также последующий контроль за реализацией отобранных проектов.

Практики ИБ основаны на нормах делиберативной демократии (демократии участия) и предполагают непосредственное участие граждан в бюджетном процессе. Все конечные решения, связанные с расходованием части бюджетных средств, вырабатываются гражданами совместно с представителями властей в процессе публичного диалога, что предполагает обязательное вовлечение граждан в процедуры обсуждения и принятия решений.

Партисипаторные (делиберативные) процедуры – это действия, обеспечивающие действительную, реальную вовлеченность граждан в бюджетный процесс через информирование, обучение, различные форматы обсуждения и выработку совместных решений.

Первой реализованной в России практикой инициативного бюджетирования является Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), начатая Всемирным банком в 2007 г. ППМИ направлена на поддержку инициативных групп в городских и сельских поселениях при определении приоритетов расходования части бюджетных средств на местном уровне, отборе конкретных проектов и оказание консультативной помощи в организации партисипаторных процедур, совместной деятельности граждан и органов власти.

Инициированная Европейским университетом в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив 2-я практика ИБ является примером классического партисипаторного бюджетирования [Dias 2014]. Данная практика регулирует весь цикл реализации проекта ИБ: обучение, формулирование запросов населения; согласительный, конкурсный этап, формирование бюджетной заявки; этап бюджетных слушаний; этап реализации проектов-победителей; этап публичной отчетности.

В 2011 г. в целом ряде российских регионов были начаты практики ИБ, получившие названия «Народный бюджет», «Народная инициатива». Данные практики представляют собой синтез различных подходов инициативного бюджетирования. Практики возникли и развились как результат инициативы всероссийской политической партии «Единая Россия» и Общероссийского народного фронта (ОНФ).

Наибольший опыт реализации проектов инициативного бюджетирования в России накоплен в рамках Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка (ППМИ). В России программа Всемирного банка реализуется в 8 регионах и является частью стратегии банка – «развитие силами местных сообществ». Ключевыми элементами ППМИ в России являются: наличие конкурсных процедур, безусловное партисипаторное вовлечение населения, интеграция в административную, бюджетную и правовую систему РФ. Важнейшим элементом программы является консультационная поддержка представителей российских региональных и местных властей. Реализуемые в рамках ППМИ проекты осуществляются на средства региональных бюджетов при обязательном софинансировании населения и муниципалитетов.

Старт ППМИ состоялся в 2007 г. в Ставрополье. В настоящее время программа работает в Кировской, Тверской обл., Хабаровской крае, республиках Башкортостан и Северная Осетия – Алания, в 2015 г. ППМИ запускается в Еврейской АО. С 2014 г. два региона – Ставропольский край и Нижегородская обл. – реализуют программу самостоятельно, в 2016 г. проект в Кировской обл. также будет продолжен собственными силами. Для России программа стала абсолютно новым подходом в практике предоставления социальных услуг на местном уровне, при этом все процедуры данной практики вписаны в рамки действующего законодательства о местном самоуправлении.

Типология проектов, реализованных за 8 лет работы ППМИ в России, отражает самые насущные проблемы людей на местах. Чаще всего поддерживались и софинансировались проекты ремонта дорог и организации водоснабжения – совокупно они составляют 51% общего числа всех реализованных инициатив и лидируют во всех регионах ППМИ. Следующий крупный блок образуют проекты ремонта объектов культурной инфраструктуры (14%) и благоустройства территории поселений (10%). Далее следуют проекты обустройства мест отдыха и детских площадок (7%) и объектов спортивной инфраструктуры (6%). Завершают рейтинг проекты организации освещения, противопожарных мероприятий, благоустройства мест захоронений и отдельные проекты, не вписывающиеся в общую типологию [Шульга, Сухова, Хачатрян 2015: 11]. По мере развития ППМИ и решения базовых проблем поселений граждане начинают формулировать инициативы другого уровня.

Средний показатель софинансирования проектов населением, являющийся важнейшим элементом ППМИ, составляет 10%. При этом максимальные значения совокупного местного софинансирования, под которым понимается финансовый вклад муниципалитета, местного бизнеса и населения, в некоторых регионах находятся в диапазоне от 31 до 46%. Таким образом, с 2007 г. в бюджетную систему РФ было вовлечено более 500 млн руб. от населения и местного бизнеса.

За период 2007–2015 гг. в рамках ППМИ реализованы около 3 000 проектов, а число благополучателей программы превысило 1,5 млн чел. Кировская, Тверская и Нижегородская обл. перешли от осуществления пилотных мероприятий на ограниченной территории к полномасштабной реализации программы. Год от года регионы совершенствуют программу, добавляя в нее собственные авторские элементы, такие как тверская «школа ППМИ» или впервые реализованное интернетголосование по проектам в Кировской обл.

Долгосрочными эффектами ППМИ являются рост удовлетворенности населения качеством социальных услуг, снижение иждивенческих настроений со стороны населения и активизация его участия в местном развитии, усиление общественного контроля, укрепление взаимного доверия населения и органов местного самоуправления. Уместно говорить и о возросшей эффективности бюджетных решений. Во-первых, проекты, выбранные и профинансированные местным населением, по факту оказываются экономичнее таких же проектов, но реализуемых без вовлечения населения. Кроме того, такие объекты бережнее эксплуатируются. Во-вторых, методика ППМИ – это управленческий инструмент, позволяющий выявлять самые острые и насущные местные проблемы, часто невидимые из центра, но требующие немедленного вмешательства.

В 2011 г. общероссийская партия «Единая Россия» выступила с инициативой публичного обсуждения федерального 3-летнего бюджета на 2012–2014 гг. Партийный проект получил название «Народный бюджет». Председатель правительства РФ В.В. Путин предложил провести аналогичные обсуждения региональных бюджетов в субъектах РФ на всех уровнях власти с привлечением общественных организаций и населения на местах.

Предполагалось, что в регионах обсуждение бюджета будет проходить на 3 уровнях: отраслевом, межмуниципальном и муниципальном. Все поступившие предложения и замечания в ходе обсуждения «Народного бюджета» должны были учитываться в проектах областных бюджетов. После многоуровневых обсуждений выбор вносимых в бюджеты предложений осуществляли парламентарии. Чтобы избежать возможных корректировок со стороны исполнительной власти, инициаторы предполагали наладить работу по контролю за расходованием бюджетов, принятых с учетом общественного мнения.

По оценкам руководства ОП «Единая Россия» процедурами «Народного бюджета» было распределено свыше 80 млрд руб.2 Лучше всего процесс был организован в Иркутской, Свердловской, Омской, Рязанской и Волгоградской обл. Бюджетная инновация «Единой России» 2011 г. в той или иной степени получила поддержку во всех регионах. В большинстве регионов «Народный бюджет» не вышел за пределы предложенной базовой модели, предполагающей общественные обсуждения и сбор наказов депутатам, но в некоторых регионах создал предпосылки для серьезных бюджетных инноваций. Несколько областей сумели трансформировать проект в новаторские практики работы с местным бюджетом (например, «Народный бюджет Тульской области», проекты «Народная инициатива» в Иркутской и Тамбовской обл., работающие уже в течение нескольких лет).

Тульский проект «Народный бюджет», выросший из партийного проекта, направлен на определение и реализацию социально значимых проектов на территориях муниципальных образований области с привлечением граждан и организаций к деятельности органов местного самоуправления в решении проблем местного значения.

Параметры тульской программы 2015 г. вплотную приблизились, а по объемам финансирования – и превзошли параметры ППМИ в Кировской обл. Ключевым элементом программы стал портал «Открытый регион-71» (www.openregion7.ru), на котором теперь сосредоточены основные сервисы проекта. Здесь можно отметить сходство в гибкой системе критериев оценки, софинансировании, различии параметров софинансирования для городских и сельских поселений, создании юридически оформленных целевых групп проекта, контроле за ходом реализации проекта, в роли интернет-технологий, в частности в голосовании за проекты. Тульский проект гармонично вписан в систему местного самоуправления и бюджетную систему региона.

В 2013 г. в России по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) началось внедрение технологии партисипаторного бюджетирования1 в муниципальном управлении двух городов – Череповца (Вологодская обл.) и Соснового Бора (Ленинградская обл.). В том же году этой технологией заинтересовалось руководство Кировской обл. В 2014 г. эксперимент по внедрению практики ПБ запустили в 3 муниципалитетах, а с 2015 г. к проекту подключились 7 муниципалитетов Кировской обл.

Механизм ПБ предполагает распределение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств комиссией, состоящей из граждан и представителей муниципалитета. Горожане в ходе проекта могут выдвигать бюджетные инициативы, направленные на развитие различных сфер жизни города. Для введения процедур ПБ в муниципальное управление требуется соблюсти определенные требования. В первую очередь представители исполнительной власти (мэр города, глава муниципального образования) должны быть готовы к применению процедур ПБ и оказывать всестороннюю поддержку. Во-вторых, необходим достаточный уровень заинтересованности самих горожан в решении муниципальных проблем, который выясняется в ходе предварительного исследования. В-третьих, администрация муниципального образования должна иметь свободный ресурс и быть готова выделить от 0,5 до 1% бюджета для распределения бюджетной комиссией горожан. Важно, чтобы были определены ответственные за реализацию инициатив граждан представители исполнительной власти. Кроме этого, методика требует предоставления детализированной информации о формировании и исполнении бюджета муниципалитета, об основных бюджетных процедурах, необходимой для обучения членов комиссии.

Третьим регионом, где был запущен проект ЕУСПб, стала Кировская обл. Организатором проекта «Народный бюджет» выступил департамент финансов. Проект должен был способствовать вовлечению населения в распределение бюджетных средств и повышению открытости органов местного самоуправления, информированности и финансовой грамотности населения. В 2015 г. идеологияпроекта была скорректирована – это развитие социального партнерства органов местного самоуправления и общества в бюджетной сфере как механизма повышения гражданской активности, а также создание условий для развития институтов гражданского общества. Он призван стимулировать непосредственное участие населения в местном самоуправлении, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения; повышать открытость органов местного самоуправления; привлекать внимание населения к бюджету и бюджетному процессу; расширять правовые знания населения в сфере финансов.

Наряду с практиками ПБ и ППМИ Кировская обл. развивает программы софинансирования образовательных услуг и расходов на приобретение лекарственных препаратов. В настоящее время в регионе обсуждается вопрос о создании Совета по координации партисипаторных проектов.